摘要:本文在分析科技政策含义的基础上, 探讨了科技政策发展问题, 指出当前科技发展趋势表现为 :政府要 发挥在科技发展中的主导性, 大力加强基础研究的科技投入, 积极促进官、 产、 学的科技研发联合, 积极开展 国际科技合作, 建立完善的国家创新系统等。
根据联合国教科文组织 (UNESCO)的定义, 所谓科技 政策 (ScienceandTechnologyPolicy, STP)指的是一个国家 或地区为强化其科技潜力, 以达成其综合开发之目标和提高
其地位, 而建立的组织、 制度及执行方向的总和。 换言之, 科技政策就是政府为促进科技持续、 健康、 快速发展而实行 的各种规划、 制度及方针。 科技政策成为一个专业性术语, 并被经济发达和科技发达国家共同采用, 是 1963年联合国在 日内瓦召开的关于低开发区适用的科学技术会议 (UNCAST) 以后才开始的。 从 1914年第一次世界大战结束以后, 美国政 府为了动员国内外科学家, 设立了国家研究会议 (NRC)组 织, 开始进行了由政府、 高等学校、 产业界制定的广泛研究 计划。 罗斯福总统设立了国家资源委员会, 以国家立场首次 提出 “研究国家资源” 的科技政策。 美国于 1950年设立国 家科学基金 (NSF), 其重要职能便是 “开展和推进与科学研 究教育有关的国家政策”[ 1] 。
作为国家公共政策的一个重要组成部分, 作为体现国家 利益的重要标志之一 , 科技政策通过对科技活动的大量投入, 引导、 干预、 控制科技活动的运作、 产出、 转化等环节, 使 科技活动顺利进行, 最终把国家政治、 军事、 经济等方面的 意志转化为科技活动主体的行为规范, 实现国家利益。 它作 为一种独立的公共政策源于 “二战” 时期, 大致经历了科学 技术主要服务于军事与政治需求 (强调科学———国防的二元 结构、 通过税收政策激励企业的研究与发展 (强调工业与研 究的二元结构), 实施以技术扩散为主的技术创新政策 (强 调社会与创新结合)等几个阶段, 并正在进入创建国家创新 体系的新的发展历程 [ 2] 。
一般地, “国家利益” 可定义为, 以国家综合实力, 特 别是科技实力为基础 , 用来一切满足民族国家全体人民物质 与精神需要的东西。 在物质上, 国家需要安全与发展, 在精 神上, 国家需要国际社会尊重与承认。 从 “二战” 后发达国 家科技政策的制定与实际运作过程中, 我们不难发现, 在科 技政策的共性特征与发展趋势中充分体现为国家利益服务的 本质特征。
1 政府在科技发展中的主导性
1996年, 美国国家科学技术委员会发表了题为 《为了国 家利益发展技术》 的报告。 该报告明确地指出技术进步对美 国经济发展所起的重要作用, 强调了美国在以竞争越来越激 烈和技术密集型为特征的全球经济中面临的挑战。 它描述了联邦政府振兴美国经济、 创造就业机会的主要技术计划, 回 顾了美国技术政策的变迁, 列出了从美国宪法诞生到最近 10 年中国家的重大立法等对技术发展产生重大影响的里程碑, 试图从历史的角度说明美国两大执政党具有支持科学技术的 一贯传统, 以及联邦政府对技术进步和以技术为推动力的经 济发展所做出的巨大贡献。
众所周知, 从经济学的角度看, 科技创新活动存在较大 的外部性, 投资者无法独占创新收益, 社会的普遍受益程度 远远大于投资者的实际支出成本, 因此, 科技创新活动市场 必然存在机制失灵问题, 因此, 发达国家政府纷纷制订了一 系列法律、 税收、 金融等政策措施, 从维护本国国家利益的 角度解决科技创新的外部性问题, 实现技术创新活动在国内 市场的良性运行。 “政府直接和间接支持企业创新活动的政 策主要有两类:一是通过与企业签订合同, 政府对企业 R&D活动直接拨款资助;二是给予企业 R&D支出一定的税收减免 或者抵扣优惠政策”[ 3] 。
以美国为例, 从美国科技管理机构 90年代的不断升级中 可以看出, 美国十分注重发挥政府职能的主导作用。 早在 1980年, 美国国会就通过了 《技术创新法 》, 明确对联邦政 府在促进商业创新方面的职责。 1982 年国会通过 《小企业创 新发展法》, 规定:每个拥有超过 1 亿美元以上的对外委托 研究经费的政府机构和联邦实验室, 必须从该经费中拨出一 定比例 (2% -2.5%), 按照竞争方式资助小企业。
2 大力加强基础研究的科技投入
大科学、 高技术时代, 基础研究对于国家利益的重要程 度不言而喻, 特别是那些投资巨大, 回报期远的基础研究, 从长远上, 更能集中体现一个国家国家利益的实现程度。 从 美国研究开发支出的性质来看, 基础研究仍然是联邦政府的 优先发展方向。 按 2002年不变美元计算, 美国联邦政府的基 础研究支出从 1990年的 146亿美元增加到 2000年的 230亿美元, 2003年预算为 255亿美元;基础研究占联邦研究开发 预算的比例也由 1990年的 17%增加到 2003年的 22.8%。 换 言之, 联邦研究开发支出的 1/5 以上投人了基础研究领域,其中尤以国家卫生部所管辖的生命科学和医疗研究领域获益 最多。 与此同时, 美国联邦政府的应用研究和开发研究支出 继续保持上升势态。 按当年美元计算, 联邦政府的应用研究 开发支出在 1990年只有 102亿美元, 2000年增加到 214亿美 元, 2001年为 219亿美元, 2002年增至 241亿美元, 2003年积极促进官、 产、 学的科技联合研发张九庆认为, 一个国家的科研机构应分为政府科研机构、非营利科研机构等 4 个类型。 每一类科研机构的资金来源、第二, 广泛参与并推动国际科技合作。美国政府一贯支管理形式以及研究方向都有不同。 政府科研机构,其资金主持国际科技活动, 每年联邦研发支出预算中有 5%至 6%份额要来源于政府拨款,其任务主要来源于政府委托,从事政府的资金用于投入国际科技合作方面, 这些活动覆盖面广, 不需要的、特定的基础研究与应用开发研究。 企业科研机构主仅包括诸如国际太空站以及人类基因组测序等大型跨国研究要从事为企业赢利服务的新技术、 新产品、 新工艺的开发。开发合作项目, 还包括如对国内外科学家合作小型研究项目高校科研机构在主要从事基础研究和应用基础研究的同时,适应任务委托、 资金来源和研究选题的多元化, 进行多方面 的研究。 非营利科研机构主要从事公益性研究和技术、 咨询 服务, 其资源主要来源于各种基金会。 一个良好的国家科技 政策既要充分促使各类科研机构完成它们既定的职能, 发挥 各自独特的主体优势 ;又要能够在需要的时候能够迅速整合 起来, 发挥整体优势;还要能够促进它们之间的沟通和交流, 相互促进, 共同发展。 这就要求每一类科研机构都必须是开 放的, 与其他机构组成有机的、 互动的网络结构 [ 6] 。 只有这 样才能实现国家利益的最大化, 这也是战后发达国家努力从 制度层面进行大胆探索与创新的关键所在。
从发达国家的实际情况看, 战后的日本 “科技立国” 战略;20世纪 80 年代初举世瞩目的美国 “SDI计划 ”, 法国、英国和西德等 17个西欧国家联合制订的 “尤里卡 ” 计划。 日本的 《人类新领域研究计划》、 中国的 “ 863” 计划、 英国 的 “阿尔维” 计划, 以及加拿大、 德国、 里西哥、 芬兰、 巴 西、 印度和亚洲 “四小龙” 也都制订了高技术发展计划确立 了自己的发展战略。
这些战略都十分重视 “官产学 ” 结合问 题, 以期从优化科技政策的角度体现国家利益, 提高国家在4 积极开展国际科技合作随着大科学时代的到来, 很多耗资巨大的科研必须在国 际范围内才能有效解决, 科技的国际合作成为大科学时代发 达国家科技政的选择模式之一。 而国家利益的实现最终要在 国际舞台上才可真正展现, 因此, 广泛地开展国家、 地区间 的科技合作活动, 不仅可以增进彼此的了解和信任, 同时,利向美国流动是一个非常重要的趋势, 而美国也从中获得了 丰厚的收益 [ 7] 。 国际社会的科技地位。
4 积极开展国际科技合作随着大科学时代的到来, 很多耗资巨大的科研必须在国 际范围内才能有效解决, 科技的国际合作成为大科学时代发 达国家科技政的选择模式之一。 而国家利益的实现最终要在 国际舞台上才可真正展现, 因此, 广泛地开展国家、 地区间 的科技合作活动, 不仅可以增进彼此的了解和信任, 同时,利向美国流动是一个非常重要的趋势, 而美国也从中获得了 丰厚的收益 [ 7] 。
这个重要的研究结果充分说明, 在开展国际技术合作的 过程中, 一国的政府应采取灵活的科技政策, 充分利用国内 外各种资源, 以节约成本, 扩大交流, 以最大程度的维护国 家利益。
5 建立完善的国家创新系统
国家创新系统 (NationalSystem ofInnovation)是指由一 个国家的公共和私有部门组成的组织和制度网络, 其主要功 能是通过促进和进行创新, 包括知识创新和技术创新, 推动经济发展和社会进步。 国家创新系统是由相关的创新组织如 企业、 公共研究机构、 教育培训机构、 政府机构、 金融机构 及其关系构成的一个极其复杂的社会系统。
从美国的情况看 , 美国国家创新系统最突出的特征表现 为:它建立在私有制为主体的自由市场经济基础上, 政府和 企业的利益界限明确 , 企业是技术创新和产业化的压倒性力 量, 政府则维护基本的社会秩序, 并在基础性研发中起支撑 性作用。 美国由于私人经济技术力量十分强大, 加上政府长 期奉行短期经济调节政策, 不主张直接干预大学和私人企业 的科技活动, 而强调采用财政与货币等经济手段对大学和企 业的科技发展进行间接调控, 因此, 长期以来 , 美国逐渐形 成一个由政府、 大学和私人垄断企业组成的三级科研体制。
日本在 20世纪 80年以后, 随着科技水平的提高, 根据 国际形势的变化, 提出 “技术立国 ” 的战略, 把 “技术立国” 的目标化为国家创新体系的核心内容, 日本政府颁布的 《科学技术基本法》 和 《1996 -2000年科学技术基本计划》 则从法律层面上确立了科技在国家创新系统的重要地位。
从以上发达国家科技政策制定与实施的特征与机制描述 中, 我们不难发现, 制定科学、 有效、 合理的科技政策对于 一个国家的发展必将产生深远影响, 对于最大限度地实现国 家利益意义重大。 中国作为发展中国家, 科技水平总体仍旧 比较落后, 科技政策的制定与实施不力是其中一个重要因素。 借鉴发达国家科技政策经验有利于我们少走弯路, 实现科技 的跨越式发展。 同时, 科技政策的研究是一个动态的过程, 从系统的角度看, 科技政策系统作为社会大系统的有机组成部分必然受到其他系统的影响, 社会环境的变化、 经济基础 的提升、 科技力量的增强必将促使科技政策不断地进行调整, 而科技政策的研究者以及政府科技部门也应用发展、 批判的 视角, 对科技政策的价值、 前景或实际运行效果等多种维度 进行审视, 以持存现有科技政策的合理内核, 扬弃科技政策 的不合理的外围羁绊;同时, 我们还应以审慎的态度不断修 正我国科技政策研究的路径。 只有如此, 才能始终保持我国 科技政策系统的稳定运行状态。
参考文献:
[ 1] 林慧岳 .论科技政策的体系结构和决策模式 [ J] .自然辩证法研究, 1999 (10)∶24.
[ 2] 张九庆 .国家科技政策的协调与集成 [ J] .科研管理,2003(8).
[ 3] 程华 .国外科技政策与 WTO规则适应性研究 [ J] .研究与发展管理, 2005 (2).
[ 4] 王春法, 姜江 .近年来美国政府科技政策浅析 [ J] .铁路技术创新, 2003 (1).
[ 5] 胡智慧 .21世纪日本科技政策 [ J] .铁路技术创新, 2003(3).
[ 6] 张九庆 .国家科技政策的协调与集成 [ J] .科研管理,2003
[ 7] 王春法, 姜江 .近年来美国政府科技政策浅析 [ J] .铁路技术 创新, 2003 (3).
作者简介:杜宝贵 (1975 -), 男, 辽宁辽中人, 东北大学文法学 院, 副教授, 博士, 研究方向为科技政策、 公共管理。